(#Consulta) Trámite de audiencia en el procedimiento sancionador (art. 84 LRJPAC y 19 RD 1398/1993)

Planteamiento
Encontramos algunas contradicciones a la hora de tramitar los procedimientos sancionadores, entre los dispuesto en el art. 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el art. 19 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora. El primero establece que, antes de que se redacte la propuesta de resolución correspondiente, los procedimientos se han de "poner de manifiesto" a los interesados concediéndoles un plazo de alegaciones; sin embargo, el segundo dice que el plazo de audiencia se ha de conceder al notificar a los interesados la Propuesta de Resolución "indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento".
Al notificar el inicio de los procedimientos sancionadores ya el art. 16 del Reglamento establece un plazo de alegaciones por lo que no entendemos que haya que otorgar otro plazo antes de la propuesta de resolución y otro más de audiencia con la propuesta de resolución.
¿Pueden aclarárnoslo?

Respuesta
El procedimiento sancionador está caracterizado entre otros por los principios de garantía de la legalidad del procedimiento de manera que los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer una separación entre la fase instructora y sancionadora encomendándola a órganos diferentes. En este sentido, el trámite de audiencia se realiza una vez concluida la instrucción del expediente e inmediatamente antes de adoptarse la resolución por el órgano sancionador. Por otra parte, la instrucción del expediente se realiza debiendo garantizar los derechos al presunto responsable: a ser notificado de los hechos que se le imputen (de las infracciones que los hechos pueden constituir y las sanciones que acarreen así como de la identidad del instructor y autoridad competente para imponer la sanción) a formular alegaciones y utilizar medios de defensa admitidos por la ley.
Así pues, dentro de la instrucción del procedimiento y como consecuencia de la resolución de inicio los interesados disponen de un plazo de quince días para aportar cuantas alegaciones, documentos o información estimen convenientes o, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que pretendan valerse. En la notificación de la iniciación del procedimiento debe indicarse a los interesados dicho plazo.
Concluido el periodo de prueba, el órgano instructor del procedimiento formula propuesta de resolución en la que se fijan los hechos de forma motivada, especificándose los que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que constituyan los hechos y la persona o personas que resulten responsables, especificándose la sanción que se propone y las medidas provisionales que se hubieran adoptado, por el órgano competente para iniciar el procedimiento o por el instructor del mismo o bien propondrá la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.
La propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del procedimiento. A la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener las copias de los que estimen convenientes, concediéndoseles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento. Podrá prescindirse del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Así en relación con la omisión del trámite de audiencia, podemos mencionar lo razonado en la Sentencia del TSJ Andalucía de 12 de septiembre de 2002, la cual señala que "La recurrente, en apoyo de la prosperabilidad de su tesis impugnatoria, aduce defectos formales en la tramitación del expediente administrativo que le han provocado indefensión así como conculcación del derecho constitucional a la presunción de inocencia. La primera la sitúa en la falta del trámite de audiencia del artículo 19.2 del Real Decreto 1.398\1.993, de 4 Ago., que aprueba el Reglamento del Procedimiento Sancionador. Ese precepto dispone " salvo en el supuesto contemplado por el artículo 13.2 de este Reglamento, que contempla la modalidad abreviada de su tramitación, se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado de conformidad con lo previsto en el artículo 3º y en el punto 1 del artículo 16 del presente Reglamento». En el caso de autos, tras las alegaciones formuladas en el trámite de audiencia después de la incoación del procedimiento sancionador, no constan en el expediente otros hechos, alegaciones o pruebas distintas de las aducidas por el interesado, y que, previa estimación determinó la modificación en la calificación de la infracción, de grave a leve. Por ello entendemos que en el supuesto que nos ocupa concurre el presupuesto que, a tenor del artículo 19.2 del Real Decreto 1.938\.993, faculta para prescindir del trámite de audiencia que el mismo contempla, de ahí que no apreciemos el vicio de indefensión invocado".
Por lo tanto, no resulta difícil de entender que el trámite de alegaciones inicial forma parte de la instrucción del expediente, manteniendo el elemento contradictorio del mismo, y otorgando al interesado la facultad de defensa de su posición mediante la proposición de ejercicio de trámites como la prueba o aportación de documentación. Por el contrario, el trámite de audiencia, regulado en el art. 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC-, es un trámite cuya finalidad general es que el interesado conozca el conjunto de datos que figuran en el expediente y que van a servir para configurar la resolución definitiva.
En consecuencia el trámite de audiencia es desde el punto de vista de la Administración, una potestad reglada y no discrecional, puesto que es lo cierto que en el caso de la audiencia del procedimiento, esa libertad de apreciación se limita a determinar si la omisión del trámite puede provocar la indefensión del interesado. Desde el punto de vista del interesado, representa una carga en la medida en que el derecho de audiencia es una de las facultades de tener que estar y pasar por las consecuencias negativas de su no ejercicio, por cuanto que el interesado es libre de atender o no al requerimiento que le hace la Administración de darle audiencia en el expediente que se le pone de manifiesto para que alegue lo que a su derecho convenga.
A modo de conclusión podemos indicar que el trámite de audiencia, presenta dos claras finalidades: la primera, hacer efectivo el principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído; la segunda, posibilitar la oposición del interesado a los nuevos elementos que, como consecuencia de la práctica de las diligencias de investigación y de las de prueba, hayan resultado de la fase instructora. Por eso el trámite de audiencia es imprescindible siempre que los interesados no hayan formulado ningún tipo de alegaciones en el procedimiento, con lo que se hace efectiva la primera de las finalidades mencionadas. Ahora bien, cuando el afectado sí ha realizado alegaciones (cumpliéndose, por tanto, esa primera finalidad), es posible prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas, en su caso, por el interesado (art. 19.2 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora), precisamente porque, en este caso, se ha cumplido también la segunda finalidad a la que se dirige el trámite en estudio.
Y es que el trámite de audiencia debe vincularse necesariamente a la prohibición de indefensión del interesado, de suerte que sólo cuando su omisión provoque indefensión (y no se produce en el supuesto contemplado en el art. 19.2 del Reglamento) será posible postular la nulidad del procedimiento.

+ [Tienes que estar registrado y conectado para ver este vínculo]